DISCIPLINA COMUNITARIA E NAZIONALE IN MATERIA DI ENERGIA NUCLEARE

 

Prof. Avv. Carlo Malinconico
Ordinario di Diritto dell’Unione Europea presso l’Università Tor Vergata di Roma

Sommario 1. Introduzione. – 2. La disciplina comunitaria di cui alla Direttiva 2009/71/EURATOM. – 2.1. La sicurezza nucleare. – 2.2. Le Autorità di regolamentazione. – 2.3. Il sistema delle licenze. – 3. La disciplina nazionale di cui alla legge 23 luglio 2009, n. 99.  – 3.1. L’Agenzia per la sicurezza nucleare, la sicurezza degli impianti e le sanzioni. – 4. Il decreto legislativo 15 febbraio 2010, n. 31 e la procedura di autorizzazione.

 

 

1. Introduzione.

Il crescente costo dei combustibili fossili, determinato dal progressivo esaurimento delle riserve disponibili, e i gravi danni ambientali derivanti dall’utilizzo di tali fonti, hanno imposto una ricerca di strade alternative per la produzione di energia.

In quest’ottica va inquadrata la scelta di molti Stati membri di rilanciare il nucleare tra le fonti di approvvigionamento energetico

Le esigenze di sicurezza e di tutela ambientale legate alla produzione di tale energia hanno imposto numerosi interventi normativi, tanto sul piano comunitario che sul piano interno, finalizzati a regolamentare l’impiego di tale fonte di approvvigionamento energetico per garantire la sicurezza della popolazione e dell’ambiente.

 

2. La disciplina comunitaria di cui alla Direttiva 2009/71/EURATOM.

Le esigenze connesse all’impiego dell’energia nucleare ed il proposito manifestato da molti Stati di membri di investire nella produzione di tale fonte energetica hanno indotto l’Euratom ad emanare, in data 25 giugno 2009, la Direttiva 2009/71 al fine di istituire “un quadro comunitario per la sicurezza nucleare degli impianti nucleari”, e di evidenziare l’imprescindibile necessità di “garantire la gestione sicura del combustile irraggiato e dei rifiuti radioattivi” (“considerando” 12).

Detta Direttiva, in particolare, nel porre un quadro normativo comunitario di riferimento per la sicurezza degli impianti nucleari, impone agli Stati membri l’obbligo di istituire e mantenere, a loro volta, un quadro legislativo, normativo e organizzativo nazionale (c.d. “quadro nazionale”) per il medesimo fine. L’articolo 1, infatti, individua tra gli obiettivi della direttiva anche quello di “assicurare che gli Stati membri adottino adeguati provvedimenti in ambito nazionale per un elevato livello di sicurezza nucleare al fine di proteggere la popolazione dai pericoli derivanti dalle radiazioni ionizzanti degli impianti nucleari”.

 

2.1. La sicurezza nucleare.

Proprio per garantire elevati standard di sicurezza nucleare, il legislatore comunitario, all’articolo 4, ha specificato che gli Stati membri, con il c.d. quadro nazionale, devono procedere:

a)      “All’adozione di requisiti nazionali di sicurezza nucleare”;

b)     alla “predisposizione di un sistema di concessione di licenze e di divieto di esercizio degli impianti nucleari senza licenza”;

c)      alla “predisposizione di un sistema di supervisione della sicurezza nucleare”;

d)     alla “configurazione di azioni di garanzia dell’esecuzione, comprese la sospensione dell’esercizio e la modifica o revoca della licenza”.

Viene, dunque, imposto un sistema che consenta di individuare l’organo responsabile della sicurezza nucleare nazionale (il supervisore) ed i soggetti responsabili per la sicurezza nei singoli impianti (i titolari delle licenze). Viene, inoltre, imposto di prevedere delle azioni che consentano di far valere la responsabilità di tali soggetti, i quali, tra l’altro, non solo hanno l’obbligo di operare in coordinamento tra loro, ma hanno anche il dovere di informare il pubblico sulla regolamentazione vigente in tema di sicurezza nucleare.

2.2.  Le Autorità di regolamentazione.

Ai sensi dell’articolo 5 della medesima direttiva, la supervisione della sicurezza nucleare nazionale deve essere affidata ad un’Autorità di regolamentazione competente appositamente istituita, alla quale devono essere forniti gli strumenti necessari per l’esercizio delle funzioni che le sono attribuite.

Detta Autorità, in particolare, secondo il disposto del comma 3 del citato articolo 5,  deve essere munita dei poteri e delle risorse necessarie per:

a)      “richiedere al titolare della licenza di conformarsi ai requisiti nazionali di sicurezza nucleare e ai termini della pertinente licenza”;

b)      “richiedere la dimostrazione di detta conformità”;

c)      “verificare tale conformità mediante valutazioni e ispezioni regolatorie”;

d)     “procedere ad azioni di garanzia dell’azione regolatoria, compresa la sospensione dell’esercizio di un impianto nucleare”.

La funzione principale dell’Autorità di regolamentazione, dunque, è quella di controllare che i titolari delle licenze rispettino i requisiti nazionali di sicurezza nucleare e di intervenire, con azioni di garanzia dell’azione regolatoria, nel caso in cui venga accertata una violazione dei predetti requisiti.

Proprio in considerazione delle funzioni appena descritte, il comma 2 della disposizione in esame prevede l’obbligo per gli Stati membri di garantire che “l’autorità di regolamentazione competente sia funzionalmente separata da ogni altro organismo o organizzazione coinvolto nella promozione o nell’utilizzazione dell’energia nucleare, compresa la produzione di energia elettrica, al fine di assicurare l’effettiva indipendenza da ogni influenza indebita sul suo processo decisionale regolatorio”.

L’Autorità di regolamentazione, pertanto, si configura come una sorta di Autorità indipendente con il compito di garantire il rispetto, su tutto il territorio nazionale, dei requisiti di sicurezza nucleare adottati ai sensi dell’articolo 4, comma 1, lettera a), della Direttiva in esame.

2.3. Il sistema delle licenze.

La Direttiva 2009/71/Euratom, come anticipato in precedenza, impone agli Stati membri di predisporre un sistema in base al quale l’esercizio degli impianti nucleari deve essere consentito solo ai titolari di licenze appositamente concesse, i quali devono assumersi la responsabilità primaria della sicurezza nel loro impianto nucleare, senza poterla in alcun modo delegare ad altro soggetto.

In particolare, l’articolo 6 della citata Direttiva stabilisce che i titolari delle licenze devono monitorare in modo sistematico e riscontrabile il sistema di sicurezza nucleare adottato al fine di verificarne continuamente l’efficacia. Devono, inoltre, impegnarsi costantemente per cercare di migliorare detto sistema nella misura ragionevolmente possibile.

I titolari di licenze, in sostanza, devono verificare la validità delle misure per la prevenzione degli incidenti, cercando, per quanto possibile, di migliorarle al fine di scongiurare il rischio per i lavoratori e la popolazione di esposizioni significative alle radiazioni ionizzanti.

Gli stessi soggetti, infine, devono predisporre un sistema di gestione dell’impianto che attribuisca la dovuta priorità alla sicurezza nucleare e mantenere adeguate risorse finanziarie ed umane per garantire l’adempimento degli obblighi appena descritti.

Come detto, tali soggetti operano sotto il controllo dell’Autorità di regolamentazione, la quale, nel caso in cui riscontri violazioni di una certa gravità, può anche spingersi sino a sospendere o addirittura a revocare la licenza.

Il legislatore comunitario, quindi, con l’imposizione del predetto sistema di licenze, ha voluto assicurare un approccio responsabile all’esercizio degli impianti nucleari, per evitare che gli interessi di natura economica potessero prevalere sulle esigenza di tutela della popolazione e dell’ambiente dai pericoli connessi all’impiego dell’energia nucleare.

 

3. La disciplina nazionale di cui alla legge 23 luglio 2009, n. 99.

La Direttiva 2009/71/Euratom è stata recepita nel nostro ordinamento con la legge 23 luglio 2009, n. 99, sullo sviluppo economico e sull’energia, la quale, tra le altre previsioni, ha posto anche regole generali per consentire il rilancio dell’opzione energetica  nucleare.

La predetta legge, infatti, all’articolo 25, attribuisce al Governo una delega per disciplinare la localizzazione degli impianti di produzione di energia nucleare, degli impianti di fabbricazione del combustibile nucleare e dei siti per lo stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi.

La delega è, inoltre, attribuita per definire le misure compensative da corrispondere in favore delle popolazioni interessate, per prevedere la possibilità di dichiarare i siti nucleari “aree di interesse strategico nazionale”(che consente l’impiego delle Forze Armate per la tutela della sicurezza degli impianti), per configurare il regime applicabile all’energia prodotta dalle nuove centrali nucleari (in termini di riconoscimento di privilegi per l’immissione in rete), per individuare il Giudice competente a conoscere dei ricorsi in materia, nonché per definire le modalità di organizzazione delle campagne informative rivolte al pubblico.

Il citato articolo 25 stabilisce, inoltre, che, con i decreti attuativi della delega, devono essere disciplinate le procedure autorizzative e i requisiti soggettivi per lo svolgimento delle attività di costruzione, di esercizio e di disattivazione degli impianti di produzione di energia nucleare e di fabbricazione del combustibile nucleare.

Detti decreti, infine, sempre ai sensi della norma in esame, devono essere adottati “su proposta del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, e successivamente delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per le conseguenze di carattere finanziario”.

Va tenuto presente che, con ricorso presentato alla Corte Costituzionale, le regioni Basilicata, Calabria, Emilia Romagna, Lazio, Liguria, Marche, Piemonte, Puglia, Toscana, Umbria e Molise hanno impugnato alcune norme della legge in esame per la dichiarazione di illegittimità costituzionale. In particolare, le disposizioni sulle quali è chiamata a pronunciarsi l’Ecc.ma Corte Costituzionale sono l’articolo 3, comma 9, l’articolo 25, commi 1 e 2, lettere a), f), g), h), l) e q), l’articolo 26, comma 1, e l’articolo 27, commi 24, lettere c) e d), 27, 28, 31 e 34, per illegittimità costituzionale in riferimento all’articolo 3, all’articolo 76, all’articolo 97, all’articolo 117, commi 2, 3 e 6, all’articolo 118, comma 1, all’articolo 120 della Costituzione ed ai principi di ragionevolezza e di leale collaborazione.

A breve, pertanto, la Corte Costituzionale sarà chiamata a pronunciarsi sui vizi di illegittimità costituzionale denunziati dalle regioni.

3.1. L’Agenzia per la sicurezza nucleare, la sicurezza degli impianti e le sanzioni.

Una delle novità di maggior rilievo introdotte dalla legge in esame è rappresentata dall’istituzione dell’ Agenzia per la Sicurezza Nucleare (ASN), la quale “svolge le funzioni e i compiti di autorità nazionale per la regolamentazione tecnica, il controllo e l’autorizzazione ai fini della sicurezza delle attività concernenti gli impieghi pacifici dell’energia nucleare, la gestione e la sistemazione dei rifiuti radioattivi e dei materiali nucleari provenienti sia da impianti di produzione di elettricità sia da attività mediche ed industriali, la protezione dalle radiazioni, nonché le funzioni e i compiti di vigilanza sulla costruzione, l’esercizio e la salvaguardia degli impianti e dei materiali nucleari, comprese le loro infrastrutture e la logistica”(articolo 29).

L’Agenzia in questione è configurata come organo collegiale, composto dal Presidente e da quattro membri. La nomina avviene con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del consiglio dei Ministri. Quest’ultimo designa il Presidente della Agenzia. Gli altri quattro membri sono scelti due su indicazione del Ministro dell’ambiente e gli altri due su indicazione del Ministro per lo sviluppo economico. La nomina, in ogni caso, deve transitare tramite le commissioni parlamentari che debbono esprimere parere favorevole.

La scelta dei commissari avviene fra soggetti che hanno doti di indiscussa moralità ed indipendenza con elevata qualificazione e competenza nel settore nucleare, nella gestione di impianti tecnologici, nella sicurezza nucleare, nella radioprotezione, nella tutela dell’ambiente e sanitaria. La durata della carica è di sette anni, durante i quali i commissari non possono rivestire altri incarichi politici elettivi né possono avere interessi di qualunque natura in conflitto con le funzioni pubbliche svolte. I commissari, dunque, non possono esercitare alcuna attività professionale o di consulenza né direttamente, né indirettamente, né avere incarichi elettivi o di rappresentanza nei partiti politici o nelle imprese operanti nel settore.

L’art. 29 prevede, poi, al comma 21, la possibilità che con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con i ministri dell’ambiente e dello sviluppo economico, si possa sciogliere l’Agenzia per gravi e motivate ragioni inerenti al suo corretto funzionamento ed al perseguimento dei compiti istituzionali.

In qualche misura, dunque, questa disposizione apre la strada ad un controllo dell’esecutivo sull’attività dell’Agenzia, anche se limitato ai soli casi di deviazione dai fini istituzionali e correlati alla efficienza del proprio funzionamento.

Per questo motivo, tuttavia, parlare di Autorità amministrativa indipendente con riferimento alla neonata Agenzia potrebbe presentare delle criticità.

Ciò posto, occorre sottolineare come sia estremamente ampia la attribuzione delle competenze di questa nuova Istituzione, che nei paesi a nucleare avanzato costituisce di solito una organizzazione con robusta dotazione di personale tecnico.

L’Agenzia, infatti, viene definita come Autorità nazionale responsabile della sicurezza nucleare e della radioprotezione, i cui compiti principali sono:

– il preventivo rilascio dei pareri che sono obbligatori e vincolanti per ottenere le autorizzazioni per le attività legate alla produzione di energia nucleare;

– l’esercizio di ispezioni sugli impianti nucleari e sulle loro infrastrutture, con facoltà di accesso alle stesse, nonché di consultare i documenti, di richiedere informazioni e dati ;

– il controllo e la verifica ambientale dei rifiuti radioattivi;

– l’emanazione di regolamenti, standard e procedure tecniche necessarie, la pubblicazione di rapporti su nuove tecnologie e metodologie in materia di sicurezza nucleare e radioprotezione;

– la imposizione di prescrizioni e misure correttive ai titolari di autorizzazioni;

– l’irrogazione di sanzioni pecuniarie da un minimo di 25.000 euro ad un massimo di 150 milioni di euro in caso di inosservanza dei provvedimenti emanati, ovvero delle richieste di esibizione di documenti o di diniego all’accesso alle infrastrutture, ovvero, ancora, nell’ipotesi di comunicazione di informazioni non veritiere;

– la sospensione delle attività inerenti al segmento nucleare e la proposizione alle autorità competenti della eventuale revoca delle autorizzazioni stesse.

Le somme versate a titolo di sanzione pecuniaria vengono destinate al funzionamento della stessa agenzia;

– l’informazione del pubblico circa gli effetti sulla popolazione e sull’ambiente delle radiazioni ionizzanti derivanti da situazioni ordinarie e straordinarie di funzionamento degli impianti;

– il controllo delle procedure adottate dai titolari di autorizzazioni ;

– la proposizione ad altre istituzioni pubbliche della adozione di sanzioni sugli esercenti.

Non va, inoltre, trascurato il fatto che l’istituzione in questione può avvalersi anche della collaborazione delle agenzie regionali per l’ambiente (ARPA).

Questa facoltà appare particolarmente opportuna sia perché consente di utilizzare enti specializzati già funzionanti e senza aggravi per la neocostituenda entità, sia perché le ARPA sono diffuse sul territorio in modo da potere monitorare con facilità le conseguenze eventualmente dannose che la radioattività potrebbe creare.

Quanto sin qui esposto dimostra chiaramente come, con l’istituzione di tale Agenzia, sia stato adempiuto l’obbligo, previsto dagli articoli 4 e 5 della Direttiva 2009/71/Euratom, di predisporre un sistema di supervisione della sicurezza nucleare fornendo i mezzi necessari ad un’autorità di regolamentazione competente in materia.

 

4. Il decreto legislativo 15 febbraio 2010, n. 31 e la procedura di autorizzazione.

In attuazione della delega contenuta nell’articolo 25 della legge n. 99/2009, l’8 marzo è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il decreto legislativo n. 31 del 15 febbraio 2010 che disciplina la costruzione delle centrali nucleari nel territorio italiano e lo stoccaggio delle scorie radioattive.

Il provvedimento detta le regole per la localizzazione, la realizzazione e l’esercizio delle centrali nucleari e dei depositi delle scorie radioattive, per le misure compensative e le campagne informative al pubblico. Il decreto legislativo stabilisce, in particolare, che per la costruzione e la messa in esercizio delle centrali atomiche è necessaria un’autorizzazione unica, rilasciata all’operatore dal Ministro dello Sviluppo Economico, d’intesa con la Conferenza Unificata e di concerto con gli altri Ministri.

Il procedimento per ottenere l’autorizzazione unica deve essere attivato presentando al Ministero dello Sviluppo economico l’istanza di certificazione dei siti sui quali si intende insediare la centrale atomica. L’istanza dovrà contenere l’indicazione puntuale dei siti, il progetto preliminare dell’impianto, le indagine tecniche e la valutazione di sicurezza e degli effetti ambientali.

Entro 30 giorni dalla presentazione dell’istanza, il Ministero dello Sviluppo economico sottopone ciascuno dei siti certificati al vaglio della Regione interessata, che, a sua volta, si esprime previa acquisizione del parere del Comune interessato. Le Regioni dovranno esprimersi sui progetti, secondo una procedura e una tempistica molto articolata e disciplinata negli articoli 11 e 12 del decreto in esame, al termine della quale l’operatore potrà richiedere l’autorizzazione unica, presentando il progetto definitivo della centrale, lo studio di impatto ambientale, il modello operativo per la gestione e lo studio di disattivazione dell’impianto. Al termine di una complessa procedura, sarà rilasciata l’autorizzazione unica indicante: l’identità del titolare, la natura e le caratteristiche dell’impianto con le relative opere connesse, la sua decorrenza e la periodicità delle revisioni.

Dopo avere disciplinato il procedimento per ottenere l’autorizzazione unica, il decreto n. 31 del 2010 si preoccupa di illustrare gli obblighi e le responsabilità gravanti sugli operatori titolari dell’autorizzazione che riguardano, oltre alle centrali, anche i depositi dei rifiuti radioattivi.

L’articolo 15 del presente decreto, infatti, sancisce la responsabilità del titolare della autorizzazione unica in materia di sicurezza dell’impianto, di formazione dei lavoratori sulla prevenzione dei rischi, di osservanza delle prescrizioni della Agenzia per la sicurezza nucleare, di attuazione delle opportune forme di informazione diffusa e capillare per le popolazioni coinvolte.

L’articolo 16 prevede l’obbligo per il titolare di trasmettere alla Agenzia per la sicurezza nucleare un rapporto annuale relativo agli incidenti e agli accadimenti, rilevanti ai fini della sicurezza nucleare e della radioprotezione, verificatisi all’interno del sito, indicando le misure messe in atto per ripristinare il corretto funzionamento e per limitare le conseguenze sulla salute delle persone e sull’ ambiente.

L’articolo 19, poi, prevede che il titolare dell’autorizzazione unica sia responsabile della gestione dei rifiuti radioattivi operazionali (durante l’esercizio dell’impianto nucleare) e del combustibile nucleare per tutta la durata della vita dell’impianto, ponendo a suo carico i relativi costi.

Nessun obbligo grava, invece, sul titolare delle licenza per quanto riguarda la disattivazione degli impianti, affidata dal decreto alla Sogin S.pA., società con unico socio il ministero dell’Economia e delle Finanze, e con risorse provenienti dal “Fondo per il decommissioning”, istituito presso la Cassa Conguaglio per il settore Elettrico ed alimentato dagli operatori che hanno gestito le centrali.

L’operatore che ottiene l’autorizzazione unica ha, infine, l’obbligo di corrispondere le misure compensative riconosciute ai cittadini residenti, agli enti locali e alle imprese operanti nei territori circostanti alle centrali. La somma all’inizio dei lavori ammonterà a 3.000 euro/MW all’anno, fino a 1.600 MW realizzati nel sito, più un incremento del 20% per l’eventuale potenza eccedente installata; dall’entrata in esercizio sarà corrisposto ogni trimestre un beneficio di 0,4 euro/MWh di energia prodotta e immessa in rete. Il 10% dei benefici relativi al periodo di costruzione dell’impianto è destinato alla/e Provincia/e, il 55% al Comune nel quale sorge la centrale e il 35% ai Comuni ricadenti in un’area di 20 km intorno alla centrale (o 10 km per gli impianti di produzione di combustibile nucleare). Quest’ultimo 35% è suddiviso tra i Comuni in base alla superficie e alla popolazione residente. I benefici alle persone e alle imprese saranno corrisposti attraverso la riduzione della spesa energetica e di Tarsu, Irpef, Ires e Ici.

Per concludere va sottolineato come lo stesso decreto preveda la realizzazione di un Deposito nazionale per lo smaltimento definitivo delle scorie radioattive e di un Parco tecnologico. Ciò perchè la perdurante mancanza di un deposito nazionale centralizzato definitivo per i rifiuti radioattivi determina una situazione di grave pericolo latente associata a fattori quali:

– la moltiplicazione di depositi temporanei distribuiti sul territorio;

– la precarietà di tali depositi, in gran parte non progettati per il medio-lungo termine e ubicati in siti non idonei a tale scopo;

– il progressivo invecchiamento delle strutture, che hanno già raggiunto o stanno ormai raggiungendo la fine della vita utile;

– la necessità di procedere allo smantellamento delle installazioni nucleari dismesse ormai da oltre 15 anni, al fine del recupero ambientale dei siti; smantellamento che gli amministratori locali subordinano all’allontanamento dei rifiuti prodotti nel corso del funzionamento di tali installazioni (rifiuti di esercizio);

– la recente evoluzione della situazione internazionale, con la moltiplicazione dei fenomeni terroristici;

– la recrudescenza di fenomeni ambientali eccezionali.

Quanto sin qui esposto dimostra chiaramente, dunque, come il Governo, nell’attuare la delega contenuta nella legge sullo sviluppo economico e sull’energia, abbia recepito quanto disposto dall’articolo 4, comma 1, lettera b) e dall’articolo 6 della Direttiva 2009/71/Euratom, i quali impongono rispettivamente agli Stati membri di predisporre un sistema di licenze e di attribuire la responsabilità primaria per la sicurezza degli impianti nucleari ai titolari delle licenze, i quali, sotto il controllo dell’autorità di regolamentazione competente, devono adempiere ai medesimi obblighi previsti dal decreto in esame.

Prof. Avv. Carlo Malinconico